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陶然三中全会揭开居住用地稀缺的皇帝新装

发布时间:2019-03-16 17:47:12 编辑:笔名

陶然:三中全会揭开居住用地稀缺的“皇帝新装”

十八届三中全会决定明确提出,要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”。

这背后,是中国过去多年工业用地出让与商品房用地出让的扭曲。无论在土地出让方式、出让价格、出让规模,均存在差异。地方政府为了招商引资,往往低价甚至零地价、负地价出让工业用地,但却高地价出让商品房用地。这背后是工业和房地产业不同的税收机制,以及工业的跨区域竞争。

中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长陶然(微博)多年前即提出中国工业用地出让与商品房用地出让的扭曲,并一直呼吁进行调整。三中全会决定此次明确提出调节工业用地和居住用地合理比价机制,就此专访了陶然教授。

商住用地高地价与

工业用地零地价

财经:你在多年前即谈到工业用地和居住用地的价格扭曲,来解释房价泡沫,并以税制、地方政府激励机制、工业竞争等来谈这一扭曲的根源。能否再谈一下你是如何发现并提出这一问题的?

陶然:这一问题有一些学者提过。先讲一下背景,2003~2004年,我与浙江大学公共管理学院汪晖老师一起在浙江做财政与土地的调研。比如在浙江嘉兴地区,工业用地的征地成本大概在2万~3万,基础设施建设成本大概在5万~7万,这样一亩地的整体成本在7万~10万。但地方政府在工业用地出让的时候,土地出让的价格等于或小于征地成本加上基础设施的成本,也就是说,工业用地几乎是零地价或负地价出让。

当时我非常奇怪,为什么要这么搞?2003、2004年的时候,制造业给政府交的税主要是两块儿,一是增值税,但央地分成地方政府只能拿25%,中央返还一部分后这几年地方政府能拿到30%~35%;二是所得税,原来都归地方,2002年后中央拿走50%,2003年后拿走60%,这之后地方只有40%左右的所得税。另外地方政府为了招商引资,除了工业用地价格很低以外,所得税一般都是减免的。前三年前五年免,后面两年减半,五年之后企业未必还在,这几年也有很多所得税十年减免的情况。

此外,过去一级开发的标准是“三通一平”(水通、电通、路通和场地平整——编者注),现在讲“七通”、“十通一平”,地方政府现在对工业用地的成本补贴越来越高。如果从全国平均来看,征地补偿加上基础设施成本,工业用地地价真的是零地价或负地价。各个地方可能不一样,有的地方一亩地能亏十几万、二十万。这似乎完全无法理解。

:有人说是政绩,即不是税收,而是做大GDP等问题。但地方政府这样出让工业用地究竟是为了什么?

陶然:这就是问题。现在学界一个公认的解释是说为了搞政绩,虽然经济上不划算,但政治上却能够得到提拔。我们做过很多研究,也在进一步做研究来讨论这样的观点,中国实际上不存在一个按GDP考核来提拔的体制,谁GDP搞得高,谁就得到提拔。在中国,上级政府领导的权力就是用人、提拔干部的权力,它是不可能把自己的这个关键权力交给一个自己控制不了也未必跟下级主要领导的能力或者努力密切相关而且数据可能被下级扭曲的GDP增长指标,我们的研究发现,政治络而不是GDP增长率决定了提拔,政绩考核决定提拔的解释很不合理,主要还是要寻求财政与经济上的解释。

我当时就问嘉兴当地政府的一位干部,你们为什么费这么大劲干这个事情(出让工业用地招商引资,要低价征收农民的土地、未来肯定会带来一系列社会稳定的压力,很多时候还要污染环境)?他两句话点破了这个问题的实质,让我茅塞顿开。首先,各个地方都在搞招商引资,你去搞还能招到,获得部分财政收入,如果你不搞,不去招商引资,连税源都没有。但这个原因其实也并不那么重要,如果招来,亏了,不合算,也是没有必要的。更重要的是第二点,对一个地区来说,除了一些特大城市外,没有制造业发展,就不会有对服务业的需求,而服务业,能够带来100%归地方的营业税和全部归地方政府控制的商住用地土地出让金,换句话说,地方政府看重的是制造业对服务业的溢出效应,而在中国,地方政府可以完全内部化制造业对服务业的外部效应。

也正是如此,地方政府在制造业招商引资上面亏点钱,把企业争过来,尤其是通过非税收竞争的方式,比如压低工业用地价格、放松劳工与环境管制等措施从其他地方竞争制造业投资,一方面很多成本是由包括失地农民、外来农民工和老百姓(健康)在内的全社会来承担的;另一方面,地方政府将不仅能获得制造业上那一点儿税收,更重要的是制造业的发展会带动服务业发展,服务业给地方政府带来营业税和商住用地出让金。

所以地方政府作为区域竞争者,还是非常精明的理性人。理性体现在,地方政府知道,工业用地亏损的钱,可以从服务业和商住用地土地出让金上捞回来。想想一个地方,地级市、县级市,如果没有制造业,那里能有服务业、房地产和商住用地的需求?

中国投资消费结构缘何更扭曲

:因为政府对土地的垄断,这种溢出效应,也就是居住用地的土地出让金,都被地方政府获得了。根据官方数据,2000~2012年累计的土地出让金规模在16万亿元左右。

陶然:是,这就是问题。我们进行简单的国际比较,在日本、韩国或中国台湾,制造业发展也能带来服务业的溢出,但因为土地私有,任何一个制造厂商要在城市周围地区进行投资,即使符合规划,也一定要和私人土地所有者进行谈判。制造业用地的价格不会低于、一定会至少等于或一般大于农业用地的价值。不像中国这样是制造业用地零地价或负地价。制造业用地者与农民谈判后,还需要自己把基础设施做好。

在日本、韩国、中国台湾这样的地方,一个城市化制造业发展起来后,也会带动本地服务业的发展。商业、服务业有发展需求就会有房地产商要建住房,或商业投资者建大型商场,但那里的房地产商和服务业投资者要用地,也必须要与相应地段的农民去谈判买地,这样,工业开发区附近地区那些用于商住用途土地的所有者,一般也是本地农民,成为制造业对服务业的溢出效应的主要享受者,这跟中国地方政府几乎可以全部拿走商住用地收益有很大区别。

:另外一个区别是,这些国家和地区,土地出让的收益都被居民部门获取,这主要是用于消费;而中国地方政府得到土地出让金,大部分用于投资,这扭曲了中国的投资、消费结构,也是中国经济结构扭曲的重要根源。

陶然:在日本,服务业用地所有者享受了制造业用地出让的好处,但是这个好处大部分被服务业用地原所有者所享有,日本政府只是在服务业用地上抽取个人所得税。在中国,制造业带动服务业发展,政府再来出让服务业用地,商住用地的增值收益全部被地方政府拿走。正如此,地方政府才肯在制造业用地上无底线杀价,低到边际成本与边际收益几乎持平。

而日本政府做不到这点,因为两边儿都不归政府。从经济学上讲,日本政府是不可能完全把制造业对服务业的溢出效应内部化。中国可以完全内部化,工业用地是地方政府来定价,服务业商住用地也是地方政府来定价,地方政府可以让两个价格拉开差距,无限倾斜。

所以,日本的商业服务业用地价格一般是制造业价格的两倍。商住用地价格一般会高于制造业,但不会也不应高得离谱。因为根据日本规划,只要符合规划要求,地主与开发商谈判就可以增加供应。制造业用地价格也是如此。

中国2002年左右,商用服务业用地价格与制造业用地价格也是2∶1,说实话,这个比例不太能算数,因为这里的制造业用地的价格没有扣除基础设施和征地成本,只是一个毛价格。但即使只看毛价格,工业用地也就是商住用地价格的1/2,差得还不算太远。但到了2010年,全国平均下来,商业服务业用地价格与制造业用地价格之比,是6∶1到8∶1,有的地方甚至是10∶1。10∶1还是毛价格,如果扣除征地成本和基础设施,是零,那比例就是无穷大了。

:另外一个重要的扭曲,是土地出让规模。地方政府有动力约束居住用地供应,以推高价格,但放大工业用地出让规模。这样造成工业用地和居住用地规模的扭曲?

陶然:是。全球各国,工业用地平均占比一般是城市用地的10%~15%,而我们国家在城市化过程中,工业用地达40%~50%,主要用来建开发区,还有10%~15%用来做基础设施,剩下的只有30%~40%是搞居住,其他国家都是60%~70%用来搞住宅和服务业,主要是住宅。

所以,中国城市这种工业用地和居住用地的结构是非常扭曲的,导致工业开发区占用土地过大,非常低效率,同时商住用地利用密度过高,人居环境恶劣,城市发展用了这么多地,老百姓还没有得到好处,还要支付高房价在恶劣的居住环境下居住,确实是非常夸张的。

中国根本不缺地,拿中国缺地来说房地产价格高,这是非常错误的观点。你看看中国大批工业开发区所占用的土地,就知道问题所在了。还有不少官员乃至学者,动辄说不能给农民,尤其是城市郊区的农民更充分的地权,不能允许他们进入房地产开发,因为这样会占用太多耕地,会乱套。我真不知道他们是怎么想的,目前这种体制,地方政府大规模搞工业开发,零地价、负地价出让工业用土地,是浪费耕地资源的。对中国而言,房价问题与18亿亩耕地保护的红线一点关系都没有,稍微有点常识就可以测算一下,要把城市人口,包括农民工以及他们的家属都安排下居住,需要用多少地?我们工业开发区的土地非常浪费,只要收缩一半,就可以用来给大批人盖房子住了,而且房价还不会这样离谱。

盘活存量工业用地

:这次三中全会文件,是次直接提到工业用地和商住用地的比价调整。先不看未来,我想问,已有的工业用地存量的规模已经很大,如此浪费,不够集约,是否存在已有工业用地调整为商住用地的问题,也就是盘活存量工业用地?

陶然:当然存在这种可能。因为过去的结构非常扭曲,这种扭曲的结构意味着,如果能化解扭曲,能够提高土地利用效率,就可以创造出财政收入,就可以带来经济增长和推动农民工定居,也可以带来中国经济长期向依靠内需的正确方向回归。

但问题还是要更复杂一些。这里的关键在于,很多二三线城市,尤其是内地大规模建设开发区,占了大面积耕地。很多内地地区,由于2009年以后的财政和信贷刺激政策,这些地区房地产也已经出现了严重的泡沫化,商品房空置率非常高,工业开发区也很少有企业进去。在这些地方,要把工业用地转为商住用地很难,空间不大,因为商品房本身已经严重供给过剩。

而在沿海的各级城市,从特大城市北京、上海、广州、深圳到其他各个级别的大中小城市,应该说还是有空间的。这些沿海城市,吸纳了不少内地的流动人口,但在中国当前模式下,也都无一例外地面临着工业用地规模过大、商住用地供给严重不足的问题。

我建议,要在沿海地区,在人口流入、房地产供给还不那么过剩的地方,要逐年把工业用地转化为商住用地。首先是要逐年转化,一定要慢。因为在沿海地区的各个级别城市也有严重的房地产泡沫,如果处理不当,房地产市场很可能会崩盘。

因为大家终会认识到,中国根本不缺土地,缺的只是把土地利用好的体制和机制。如果通过有效的改革,可以把巨量的工业用地逐步转化为商住用地,就有助于解决中国的高房价问题。当揭开这个“商住用地稀缺”的皇帝新装以后,维持房地产高价的基础认识就会崩塌。

:你一直讲地方政府的“理性”。在工业用地转商住用地的问题上,地方政府是否有理性的动力?

陶然:随着城市扩张,原有很多工业用地有了商业用地的价值。如果采取合理的改革政策,推动地方政府进行这种盘活和转化,地方政府可以收取两笔钱,首先是工业用地转商住用地中间有土地出让金的差价,工业用地出让后,是已经给了制造业投资者50年使用权的,但政府有规划权,可以修改规划,所以就可以与制造业用地者谈判进行增值收益分享。如果政府不与利益相关方分享任何增值收益,也是不可行的。总之政府一定要分享增值收益,但修改规划的主动权在地方政府,地方政府可以拿到工业转商住用地增值的大部分。其次,工业转变为商住业用地后,商业、住宅地产的建设和销售过程中可以产生各种税收,包括营业税等多种税费,这个是未来一笔大的收入。两笔收入合起来,有助于地方政府从当前不可持续的土地财政模式中逐渐淡出,为将来过渡到新体制创造条件。

当然,有些工业用地已经被污染,是否适合转还要另外考虑。

增量如何改革

:上面谈的是工业用地的存量盘活问题。从增量上,未来如何实现比价调整?

陶然:现在我国城市建设用地扩张非常快,大部分用地都是工业用地。意味着以后就要在存量上做文章,总体来看,中国现在已经占用过多土地,如果可以实现有效的结构调整,除了少数公益和基础设施项目外,政府基本上不用再征地,盘活存量基本就够用了。

整体来说,要收缩工业用地,逐渐转化为商住用地。不存在未来增量的问题。把工业用地不断缩小,转化为商住用地。

剩下的工业用地,要用好的方式集约利用,比如单层厂房盖成双层多层,让厂商实现无成本搬迁。这方面浙江一些地市有一些经验,值得借鉴。空出来的地就可以转化为商住。

我们要大规模收缩工业用地,现在工业用地的面积,中国永远也用不了那么多。现在工业用地的存量完全够用了。我想再强调,工业用地不存在增量的问题,就是严格收缩的问题。

与此同时,中国未来10~15年,如果措施得当,完全可以安排4亿~4.5亿农民工及其家属进入城市实现定居,这就需要至少1亿~1.5亿套住房,此外,城市也有少部分居民需要购买新房或者改善性住房,这里面,前述工业用地转商住用地可以解决一部分,但另一部分,尤其是在作为人口主要流入地的、沿海地区的各级别城市,还不得不进行一些扩张来给这些人口提供住宅和生活用地。我认为,未来这些新扩张的过程中,政府一定要摒弃目前这种征地—基础设施建设—商住用地招拍挂的模式。而是要允许城市郊区的农民,在给政府交纳一定的基础设施和公共服务用地作为置换的基础上,把剩余的土地开发权直接授予村集体和村民进行开发,首先是允许本地城郊农民给外来农民工和城市低收入群体盖出租房。

这个房子暂时还不敢宣布可以作为商品房直接入市,如果今天宣布可以直接入市,那么他们盖的也会是农民工和低收入群体买不起的商品房,更糟糕的结果,今天宣布集体建设用地入市,可能明天房地产价格就会大跌,房地产泡沫就会崩盘。集体建设用地入市显然是一个方向,但要操作,必须有合理可行的政策措施,改革不是告诉我们彼岸是那里,而是告诉我们如何更有效果地、更低成本地到达彼岸,否则往往会欲速则不达。

:你说的这一机制如何实现?

陶然:我的建议是,作为人口主要流入地的那些城市郊区的农民或村集体,与地方政府进行谈判,村集体和村民给政府交纳一部分公用设施用地,比如50%,比如其中政府拿30%做基础设施,水路电、公立学校和医院等,另外20%地方政府把地卖掉,覆盖基础设施的投入。剩下50%土地的开发权给农民,允许他们盖出租房,出租屋还可以抽取一定出租所得税,但是房子10~15年后可以上市交易。这样既可以实现三中全会决定的“保障农民公平分享土地增值收益”,又可以不对房地产业产生大的冲击,还解决了农民工的居住问题。

对于存量小产权房,在补交一定土地出让金或以公益事业用地进行置换,并通过改造达到一定基础设施和规划标准后,相应土地实现国有化,符合条件后逐步转为大产权,地方政府对一定面积或套数以上住房抽取房产税或出租屋收入所得税。

我这里特别需要强调,上述改革措施,跟目前一些开始推行的留地安置措施,也有本质的区别。目前各地的留地安置措施,是给村集体留10%~15%的土地安置本村人,同时还可以开发其中部分获利。在很多地区,这样做的结果,是政府为了征到那85%~90%的土地,就去操纵村庄选举,选出他们认为可以帮他们征地的人,然后以留用的10%~15%的土地作为经济激励,来让村干部帮助政府低价且顺利地征到农民的土地。这种做法,不仅大部分农民得不到太多好处,而且还严重破坏了我国好不容易才发展出来的基层民主,并且很容易在地方造成农村基层政权黑社会化的局面。而我上面提出的“区段征收”措施,政府所要拿到的,就是村民愿意无偿放弃的基础设施与公益事业用地,再加上一部分为建设这些基础设施和公益事业建设融资的少部分土地(政府可以出卖后获得资金来实现上述融资),除此之外,政府不再多拿,而农民获得剩余土地开发权,政府拿地也是为了本地基础设施与公共服务建设,有助于农民剩余土地的增值,城中村和城郊村的农民才愿意无偿放弃部分土地给政府。在这种模式下,政府没有拿地赚钱的激励,就从运动员加裁判员变成了只负责规划和基础设施建设的裁判员,也就不再会有激励去干预基层选举,而农民得到更多的土地开发权,政府不再有激励干预基层民主后,村民就会更积极地参与村庄民主,真正实现村民自治,共享土地开发收益,基层政权黑社会化的局面就会得到全面扭转。

上述措施的好处还不止这些。采取上述改革措施,就可在政府不用投入过多资源建设保障性住房情况下,通过市场机制来解决大部分城市流动人口市民化过程中的住房问题,同时还兼顾了城郊村农民的财产权益。而通过城市规划来控制开发节奏,上述改革也可避免改革措施对城市商品房房价造成过大冲击,但同时也对投机者释放“炒作没有前途”的信号,之后政府就可以全面取消当前房地产调控政策。

靠小修小补“提高工业用地价格”很难

:你说的建议是未来应该采取的改革措施,我想问,如果没有大的制度调整,在现有框架下,能否实现存量工业用地盘活,以及工业和居住用地比价调整?

陶然:在当前体制之下,是不可能实现上述调整的。因为现在地方政府垄断商住用土地出让,就是要用“饥饿疗法”来限量出售商住用地。中央要求地方多供商住用地,虽然提高商住用地的出让面积,也会降低房价,对社会有利,但这样做势必会降低地方政府的土地出让金收入,让其垄断利润无法化。因此,这种简单要求地方增加商住用地供给的政策措施不会奏效,因为它跟地方的财政激励是不相容的。所以不改革目前的土地征收-出让模式,是不会带来什么变化的,地方政府还是会持续采用“饥饿疗法”。这是这个模式内在决定的,不是靠政府调整政策就可以决定的。

再以工业用地为例,2006~2007年,中央政府发现地方政府在大规模协议供应工业用地招商引资,开发区建设过热之后,就提出工业用地一律要用招拍挂的方式出让。但地方政府执行这个政策时,一般就是仅做个样子,搞所谓的“定向招拍挂”。在每一块地上,限定很多条件,只有一家符合条件,出让金的价格有的还是很低;或表面很高,然后投资到位后,再全部或部分返还。你就可以看出来,上有政策,下有对策,而下面采取这个对策,就是这种发展模式下地方政府为招商引资并获得制造业部分税收以及制造业对商住用地溢出效应的必然结果。不像前面讨论的那样推动实质性的改革,就不可能真正改变地方政府的行为,不可能扭转地方政府的扭曲激励。

:你说的改革建议思路,也是会让地方政府减少收入。这是否存在阻力?

陶然:上述措施意味着,地方政府需要逐渐淡出既有的土地财政、土地金融模式。这也正是改革阻力所在。但我想强调指出,当前的模式败象已现,如果还要继续搞下去,不出几年就会带来大规模房地产泡沫破裂,地方财政崩盘,金融危机乃至全面经济危机。那时候就不是地方政府减少收入的问题了,而是整个社会稳定和中国能否顺利实现现代化的问题了。这一点,应该成为讨论是否要推动改革的基础出发点。

前面提出的改革方案,其实也是一个如何实现理想目标的过渡性改革方案。比如,在城市扩张后需要新增商住用地的部分,实现赋予城郊村、城中村居民部分土地开发权的区段征收,由本地农民来给外来农民盖出租房,这些建设本身就会给政府增加不少税收,而且农民工及其家庭成员实现定居之后,也会逐渐增加消费,提高中国的内需,给地方政府带来长期的财源。

此外,改革的关键性的配套措施是把过多的工业用地转为商住用地,政府不仅可以收一部分土地差价,还可以收取建设过程中的大量税费。前述工业用地转性以及赋予城郊村农民出租屋开发权的两方面措施结合,有助于消化目前我国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能,有助于化解地方政府的巨额存量债务。这些措施不仅可以逐步消解城市房地产泡沫,让城市居民将其收入更多用于非住房消费,还可促进流动人口实现举家迁移,抑制城市中、低端劳动力工资的过快上涨。上述措施有助于流动人口子女实现城市公立学校就学,配合各省高考入学指标随就学儿童人数的调整,也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题,从而实现户籍改革的突破。上述改革措施将从多方面增加内需、促进经济增长与社会和谐,为未来长期建立以财产税和市政债为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。


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